Approfondimento a cura di Mauro Borghino e Paolo Giuliano – Gruppo fondatori Liguria
E’ notizia di questi giorni che alcune neocostituite associazioni sindacali abbiano inoltrato una istanza al Ministro della Difesa, con cui sarebbe stato richiesto, nelle more dell’emanazione della legge che regolerà il funzionamento delle associazioni sindacali, che l’attività delle stesse sia svolta secondo quanto dettato dal D.P.R. 90 del 2010 per gli organi della rappresentanza militare.
La materia, per la sua complessità e importanza, è sicuramente delicata e necessita uno sforzo condiviso e comprensivo delle forze politiche in campo, dalle quali ci aspetteremmo un testo normativo all’altezza, che non pregiudichi minimamente il diritto all’attività sindacale.
Per tale ragione, oggi, più che mai, bisogna avere prudenza e ponderare come si devono porre eventuali richieste alle amministrazioni di riferimento, per evitare di ritrovarsi poi in una posizione di soggezione dove l’ingerenza della dell’amministrazione sarebbe compromettente per l’attività sindacale futura.
Ciò detto, ci permettiamo di ritenere la suddetta istanza poco non condivisibile nel suo contenuto concettuale e giuridico per le ragioni di seguito evidenziate.
In particolare, secondo la citata missiva, le attività svolte dalle associazioni sindacali riconosciute dovrebbero essere considerate a tutti gli effetti come effettuate in servizio, beneficiando altresì dei trattamenti di viaggio a carico dell’amministrazione.
Tale richiesta trarrebbe spunto dalla lettura del punto 18 delle considerazioni in diritto operate dal Giudice delle Leggi con la Sentenza 120 del 2018, ove si prevede che “…in attesa dell’intervento del legislatore, il vuoto normativo possa essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi della rappresentanza militare…”, in applicazione, evidentemente, del principio di analogia.
Prima di effettuare ulteriori considerazioni di ordine tecnico, occorre preliminarmente dare una completa lettura dei principi espressi dalla Corte Costituzionale in merito alla materia in argomento e richiamati dalla citata istanza.
In particolare, il testo della Sentenza nr. 120 del 2018 riporta, nelle considerazioni di diritto, i punti 17 e 18 che fanno specifico riferimento alla materia in argomento e che vengono di seguito riportati:
- 17.− Quanto ai limiti dell’azione sindacale, va anzitutto ricordato il divieto di esercizio del diritto di sciopero. Si tratta indubbiamente di una incisione profonda su di un diritto fondamentale, affermato con immediata attuazione dall’art. 40 Cost. e sempre riconosciuto e tutelato da questa Corte, ma giustificata dalla necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti (sentenza n. 31 del 1969).
- 18.− Con riguardo agli ulteriori limiti, invece, è indispensabile una specifica disciplina legislativa. Tuttavia, per non rinviare il riconoscimento del diritto di associazione, nonché l’adeguamento agli obblighi convenzionali, questa Corte ritiene che, in attesa dell’intervento del legislatore, il vuoto normativo possa essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi della rappresentanza militare e in particolare con quelle disposizioni (art. 1478, comma 7, del d.lgs. n. 66 del 2010) che escludono dalla loro competenza «le materie concernenti l’ordinamento, l’addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l’impiego del personale». Tali disposizioni infatti costituiscono, allo stato, adeguata garanzia dei valori e degli interessi prima richiamati.
Come appare icto oculi, la Corte Costituzionale, con i punti citati, ha voluto in qualche modo dare istruzioni circa i limiti, medio tempore, dell’azione sindacale, identificando gli stessi in primis al punto 17, ove è stato sancito il divieto di sciopero, per poi introdurre al punto 18 ulteriori limiti riferiti alle materie di competenza. Ciò trova ulteriore conferma nel fatto che la Corte cita espressamente il riferimento all’art. 1478 del COM, ove vengono posti specifici limiti per materia in capo alla rappresentanza militare.
Quanto detto evidenzia in primis l’erroneo riferimento fatto nell’istanza in argomento al citato punto 18, laddove lo si intende riferito non alle materie di competenza, bensì alle modalità di funzionamento delle associazioni sindacali.
Oltre a ciò, come già in precedenza citato, l’istanza è pervenuta a queste conclusioni mediante l’applicazione del cosiddetto principio di analogia legis.
Nell’ordinamento giuridico italiano il ricorso all’analogia è disciplinato dall’art. 12, comma 2, delle disposizioni sulla legge in generale (o preleggi), poste in capo al Codice Civile, il quale cita che “…Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe…”
Il legislatore, quindi, contempla espressamente la possibilità che vi siano fattispecie non previste né risolte da norme giuridiche le quali devono, tuttavia, essere regolate.
All’analogia si fa ricorso nell’interpretazione della legge civile, per evitare che il giudice, cui è devoluta una controversia, non trovi nell’ordinamento giuridico una norma che sia esattamente calzante per la fattispecie che egli deve esaminare.
È questa la c.d. analogia legis, consistente nell’applicare ad una fattispecie non regolata la disciplina di un’altra fattispecie, regolata dall’ordinamento, ritenendo che la ratio che ha indotto il legislatore a disciplinare quest’ultima lo avrebbe potuto coerentemente indurre a disciplinare nello stesso modo la prima.
Essa è ammissibile soltanto se basata sui seguenti presupposti:
- a) il caso in questione non deve essere previsto da alcuna norma;
- b) devono ravvisarsi somiglianze tra la fattispecie disciplinata dalla legge e quella non prevista;
- c) il rapporto di somiglianza deve concernere gli elementi della fattispecie nei quali si ravvisa la giustificazione della disciplina dettata dal legislatore (Ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio).
A questo punto, considerato l’attuale vuoto normativo circa l’attività di funzionamento delle neonate associazioni sindacali, appare indispensabile identificare, preliminarmente, qual è la normativa a cui fare riferimento al fine di regolare, analogicamente, l’attività sindacale.
Per fare ciò occorre quindi identificare il citato rapporto di somiglianza cui fare riferimento, interrogandosi su cosa realmente sia la rappresentanza militare, e se la fattispecie in esame possa essere ad essa ricondotta, così come è stato ipotizzato nell’istanza in argomento. La risposta appare da subito negativa.
In effetti la rappresentanza militare, come noto, è un organismo “interno” all’amministrazione, con compiti di mera consulenza nei confronti dei comandanti di riferimento, non avente alcuna organizzazione indipendente e democratica, tipica dei sindacati in senso stretto, e regolata da rigidi principi gerarchici, la cui attività è considerata vera e propria attività di servizio e viene finanziata dall’amministrazione stessa.
Relativamente invece al sindacato, nell’ordinamento giuridico italiano non esiste una vera e propria definizione legislativa, tuttavia, in base alle formulazioni dottrinali e giurisprudenziali, il sindacato può definirsi “l’associazione libera e spontanea di singoli individui nel particolare status di prestatori di lavoro subordinato o in quello di datori di lavoro; è un’associazione che rappresenta, attraverso i suoi organi elettivi interni, tutti gli individui che la compongono nella loro qualità di soci; è un’associazione che agisce collettivamente al fine di tutelare i comuni interessi professionali nei confronti degli stessi soci, delle altre associazioni, di altri soggetti giuridici” (MAZZONI).
Ciò comporta che il già citato rapporto di somiglianza tra sindacato e rappresentanza militare appare del tutto errato, dovendosi senza dubbio preferire l’identificazione di tale rapporto nella palese somiglianza tra le associazioni sindacali militari neocostituite e tutti gli altri sindacati costituiti ai sensi dell’art. 39 della Costituzione.
Ciò detto, si ritiene che le parti instanti in argomento avrebbero più correttamente dovuto ispirarsi, in luogo delle disposizioni che disciplinano il funzionamento della rappresentanza militare, alla legge 300 del 1970 (Statuto dei lavoratori) o, quanto meno, la normativa che attualmente disciplina il funzionamento dei sindacati della Polizia di Stato.
Pertanto, nella denegata ipotesi in cui venisse adottata una disciplina provvisoria tendente ad applicare le disposizioni di cui al D.P.R. 90 del 2010 all’attività svolta dalle associazioni sindacali, oltre a crearsi un insanabile vulnus al funzionamento ed alla conseguente autonomia delle stesse, potrebbe anche determinarsi, visto lo status di tali associazioni, costituite quali associazioni non riconosciute ex artt. 36 e segg. del c.c. esterne all’amministrazione militare, l’insorgere di un evidente danno erariale nel momento in cui l’amministrazione sostenesse le spese per il loro funzionamento.
